[Opinion] 복합리조트 개발모델에 따른 차별적 개발전략 수립의 필요성

김성수 주무관
인천경제자유구역청 투자유치사업본부 서비스산업유치과
네바다 라스베이거스 주립대학 호텔경영학 석사, MBA

복합리조트를 가장 성공적으로 개발 및 운영하고 있는 대표적인 지역은 라스베이거스, 마카오, 그리고 싱가포르다. 이 세 곳의 개발과정을 보면 라스베이거스와 마카오는 유사한 개발과정을 보이는 반면 싱가포르의 개발과정은 차이를 보인다. 라스베이거스와 마카오는 게이밍 중심의 단지(cluster) 구성 이후 점차 논게이밍non-gaming 요소가 추가되는 개발과정을 거치면서 세계적인 관광단지로 자리잡은 개발모델이라면, 싱가포르의 모델은 게이밍과 논게이밍 요소가 균형 잡힌 하나의 대단위 프로젝트가 성공하면서 성공적인 관광목적지로 자리잡은 경우라 하겠다.
이런 측면에서 복합리조트의 개발 모델은 ‘집적단지형 개발모델’과 ‘단일리조트 개발모델’, 이 두 가지로 나눌 수 있다. 이 두 가지 개발모델 사이에는 여러 차이점이 존재한다.
첫 번째, 집적단지형 개발모델은 점진적으로 논게이밍 투자가 자발적으로 증가할 가능성이 있지만, 단일리조트 개발모델의 경우 초기투자에 논게이밍 부문을 강제하지 않으면 자발적으로 증가할 가능성이 적다. 집적단지형에서 사업자들은 경쟁자보다 우위의 어트랙션을 제공하기 위해 논게이밍 부분의 투자를 경쟁적으로 하게 된다. 반면 단일 리조트의 경우 직면하는 경쟁이 없기 때문에 논게이밍 부문의 투자의 동력이 작동하기 힘들다. 강원랜드를 비롯한 미국 내 인디언보호구역의 수많은 단일리조트들이 논게이밍 투자에 한계를 보이며 세계적인 관광목적지로 성장하지 못하는 이유이기도 하다.
두 번째, 단일리조트 개발모델의 경우 그 경쟁력을 단일리조트의 투자규모와 콘셉트로 봐야하는 반면 집적단지형 개발모델은 단지 내 복합리조트 및 관광인프라의 총합을 하나의 단위로 경쟁력으로 봐야한다. 고객들은 라스베이거스나 마카오를 관광목적지로 정할 때 특정한 하나의 어트랙션 때문에 선택을 한다기 보다는 해당 집적화 단지가 전체적으로 제공하는 어트랙션 때문에 선택을 하기 때문이다.
복합리조트 산업의 순기능을 극대화하고 역기능을 최소화하는 것이 궁극적인 규제와 관리의 목표일 것이다. 이러한 궁극의 목적을 달성하기 위해서는 논게이밍 요소의 투자규모와 성공이 필수적이다. 복합리조트가 난개발되면 역기능이 증가하지 않을까 하는 우려는 당연한 정책적 우려이며, 그에 따라 신규허가를 관리하는 것 역시 당연한 정부의 역할이다. 그러나 역설적이게도 복합리조트의 개수가 제한돼 있는 지역이 역기능을 더 많이 수반하고 있고, 복합리조트가 집적화돼 있는 곳이나 혹은 하나의 복합리조트가 논게이밍 부문에 대규모 투자를 할 경우 순기능이 극대화된 예를 라스베이거스, 마카오, 싱가포르를 통해 볼 수 있다. 특히 집적화된 복합리조트 단지에서는 경쟁적으로 논게이밍 부문에 과감한 투자를 하고 이러한 투자는 또다시 외부 관광객들의 추가 유입을 가져오게 된다. 이러한 선순환 구조는 해당 지역에 카지노 산업의 순기능을 극대화 시키고 역기능을 극소화 시킨다. 결국 정책입안자의 고민은 갯수를 몇 개로 제한함이 아니라 어떻게 하면 선순환 구조를 작동시킬 수 있을 것인가여야 한다.

이에 현재의 한국의 복합리조트 인허가 제도에 몇 가지 건의를 하고자 한다.
첫 번째, 앞에서 살펴본 바와 같이 단일카지노 개발모델일 경우는 근거리경쟁을 통한 스스로 성장할 수 있는 동력을 가질 수 없기 때문에 최초 개발 시 정량적으로 논게이밍 분야의 투자의 규모를 의무화한다. 이를 통해 카지노산업의 순기능을 극대화시키고 역기능을 최소화할 수 있는 적정규모를 가질 수 있다. 이와 마찬가지로 집적 단지형 개발모델에서는 카지노산업의 순기능을 극대화시키고 역기능을 최소화할 수 있는 적정규모를 산정해 동시에 허가해야 한다. 마카오의 경우 STDM 독점 운영체제를 2001년 마감하고 공개 라이센스 공모 시 6개 업체(SJM, Wynn 마카오, Galaxy Entertainment, MGM, Sands, Crown Resort)에게 동시에 라이센스를 부여했는데, 이 업체들간의 경쟁적인 논게이밍 시설투자로 현재 마카오의 비약적인 발전을 가져오게 됐다. 필리핀 역시 엔터테인먼트 시티라는 지역에 복합리조트 집적단지화 개발을 추진하고 있는데, 2009년 공모시 4개 업체(솔레어, 멜코크라운, 겐팅, 오카다)에 동시에 라이센스를 부여, 현재 4개의 복합리조트가 상호 시너지를 발휘하며 성공적으로 운영 중에 있다. 러시아 블라디보스토크 프리모리 인테그레이티드 엔터테인먼트 구역Primorye Integrated Entertainment Resort Zone의 경우도 5개의 복합리조트 사업자를 선정해 동시 개발하고 있다.
두 번째, 최소 투자규모를 두 가지 개발모델에 동일하게 적용해서는 안 된다. 앞에서 살펴본 바와 같이 집적단지화 개발방식에서는 단지의 관광레저 시설 총량을 그 경쟁력으로 봐야 한다. 이러한 연유로 게이밍과 논게이밍의 투자비율을 단일카지노 개발모델과 동일하게 적용하는 것은 가능하나 정량적 규모를 동일하게 강제하는 것은 적절치 못하다. 복합리조트 집적단지에서 하나의 복합리조트가 추가되는 것은 단일카지노가 보다 큰 규모로 확장하는 것과 유사하다. 만약 마리나베이샌즈가 더 투자를 해서 확장한다면 싱가포르 정부는 그 확장의 최소 규모를 규제해야 하는가 하는 문제다. 예를 들어 복합리조트의 성공을 위해 필요한 최소 투자규모를 산정했다면, 단일복합리조트 개발모델에서는 이 투자규모를 의무화해야 하며, 집적단지형 복합리조트 개발모델에서는 집적단지 내부의 투자총합이 그 투자규모가 되도록 복수의 허가를 줘야 한다는 것이다. 이러한 건의에 대해 다수의 복합리조트를 한꺼번에 허가하면 부정적인 영향이 클 수 있다는 우려를 제기하기도 한다. 하지만 이는 단일리조트의 경우 논게이밍의 투자규모가 클수록 부정적인 영향을 최소화할 수 있다는 이유로 대규모 투자를 의무화하고 있는 논거와 모순을 일으키는 기우가 아닐 수 없다. 집적단지형 안에서 추가적인 복합리조트의 진입은 카지노 면적 제한 비율을 유지하는 한에서 논게이밍 어트랙션의 추가로 봐야 한다.
세 번째, 신규 진입 복합리조트의 경우 단일카지노개발 모델의 경우 집적단지형 개발모델에 동등한 기준을 적용할 수 없다. 먼저 단일 카지노개발 모델의 경우 카지노가 없던 지역에 신규 카지노가 생기는 것으로 그 사회적 영향 평가에 대해 보다 신중해야 하는 반면, 집적단지형은 단지에 이미 기존 카지노가 있을 경우 상대적 영향평가가 적을 수 밖에 없다. 네바다의 경우 네바다 게이밍 커미션과 게이밍 컨트롤보드의 규정(1959.7.1 제정) 3항 ‘허가 평가에서’ 지역에 대한 평가기준을 세밀하게 제시함으로써 사실상 라스베이거스, 르노 등 기존의 복합리조트 집적단지화가 진행 중인 곳에 추가 라이센스 발급이 유리하도록 하고 있다.
우리나라에는 현재 복합리조트가 없다. 외국인전용 카지노 허가는 18건, 내국인 출입 가능 카지노 허가는 1건 발부돼 있으나, 이중에 단 한곳도 복합리조트의 면모를 갖춘 곳은 없는 상황이다. 외국인전용 카지노 허가의 발부상황만 보고 이미 많은 허가가 됐다는 주장은 기존 호텔 안에 부대시설로 임대해 있는 외국인전용 카지노와 복합리조트의 개념을 구분하지 않아서 생기는 오류라고 할 수 있다.
현재 인천경제자유구역에서는 3개의 복합리조트프로젝트가 진행 중이다.(<그림 1> 참조) 영종도 3개의 복합리조트가 모두 개장하는 2020년 기준으로 봤을 때 영종도 복합리조트의 개발 총량은 싱가포르 마리나베이샌즈와 월드리조트 샌토사의 개발투자에 34%에 불과하며, 심지어 필리핀의 엔터테인먼트 시티 투자총량 규모에도 50%에 머문다.(<그림 2> 참조) 마카오나 라스베이거스와는 비교할 수 없이 작은 규모다. 논게이밍 부문 총 투자 규모가 절대적인 경쟁력의 지표가 되는 복합리조트 경쟁에서 영종도는 경쟁력 확보를 위해 보다 다양한 어트랙션 및 지속적인 복합리조트의 유치가 필수적이다. 즉, 인천경제자유구역 영종도에 복합리조트 개발 모델은 집적단지형 개발모델로 보고 전략 및 관련 법안을 수립해야 할 것이다.
일본은 최근 복합리조트 관련 법안을 개정함으로써 국제적인 복합리조트 개발사들의 관심이 집중되고 있다. 그야 말로 복합리조트 유치 경쟁은 무한경쟁의 시대로 접어들고 있다. 2017년은 한국 복합리조트 산업에 매우 중요한 해이다. 4월 20일 국내 최초의 복합리조트인 파라다이스 시티가 인천경제자유구역청 영종도에 개장을 하고, 10월에는 제주특별자치도에 신화월드 복합리조트가 개장할 예정이다.
복합리조트 산업은 연간 매출 70조와 대규모 고용을 창출할 수 있는 미래의 주요 먹거리 하는 중요한 산업이다. 이에 외국의 경쟁지역과 대비해 경쟁력을 획득할 수 있는 장기적인 전략 수립과 선택과 집중이 필요한 때라고 하겠다.

<그림 1>