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[Zoom In] 숙박업 분류체계, 사공을 줄여야 할 때, 단계적 도입 통한 개편안 추진 - ②

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숙박업 및 관광숙박업 개편의 방향
-혼란의 근본적인 문제를 없애다, 숙박업 일원화
숙박업에 관한 현행 법제의 복잡성으로 사업자는 물론 집행기관과 입법자까지 이해하기 어렵고 혼란스러운 상황이다. 따라서 가장 이상적인 해결 방안은 여러 법률에 산재해있는 다양한 형태의 숙박업에 관한 규제를 일원화해 하나의 법률에서 전반적으로 규율하는 것이다. 하지만 현행법률 상 숙박업은 그 업종이 ‘숙박’이라는 공통점을 제외하고, 모두 ‘숙박업을 허용하는 목적’ 또는 ‘숙박의 목적’에 따라 구별하고 있다. 이는 각 근거 법률의 입법 목적이 다르기 때문인데 이 경우 각기 규정하고 있는 숙박업을 하나의 법률로 통합하려면 입법 목적의 다름을 해소를 우선적으로 해결해야 한다. 더불어 일원화된, 통합된 법률을 어느 부처가 소관할 것인지에 대한 현실적인 문제 등 더 큰 난제가 야기될 수 있다. 따라서 숙박업 일원화의 방안은 중장기적인 목표로서 진행돼야 할 것이다.
 
-숙박업 일원화의 차선책, 법 적용 단계를 단순하게
숙박업 관련 법제의 복잡성 해소를 위한 대안으로 개별 법률상 숙박업을 일원화하는 것은 소관 부처의 선정 등 현실적으로 오랜 시간이 소요될 것으로 예상되며, 이상적인 대안일 뿐 단계적인 도입이 요구된다. 이에 대한 차선으로 관광숙박업 분류체계 개편안 연구에서는 「공중위생관리법」의 적용 배제 대상 숙박업에 「관광진흥법」상 관광숙박업을 포함시키는 방안을 고려할 수 있다고 설명한다. 


「공중위생관리법」은 숙박업에 관한 일반법으로서의 지위에 있기 때문에, 세부적인 업태의 다양성에도 불구하고 「공중위생관리법」 제2조 제2호에서 정의하고 있는 ‘손님이 잠을 자고 머무를 수 있도록 시설 및 설비 등의 서비스를 제공하는 영업’에 해당되면, 원칙적으로 「공중위생관리법」의 적용을 받는다. 즉 「공중위생관리법」과 개별 근거법을 중첩적으로 따라야 한다는 것이다. 한편 예외적으로 「공중위생관리법」의 적용을 받지 않기 위해서는 「공중위생관리법」에 특례규정인 제2조 제2호 단서 규정에 따라 대통령령인 「공중위생관리법 시행령」 제2조 제1항의 「공중위생관리법」의 적용이 배제되는 숙박업에 포함돼야 한다. 현재 「공중위생관리법」의 적용이 배제되는 숙박업은 농어촌민박사업용 시설, 자연휴양림 안에 설치된 시설, 청소년수련시설, 외국인관광 도시민박용 시설이며, 추가적으로 「관광진흥법」상 관광숙박업을 포함하고자 하는 방안이다.


「관광진흥법」 제18조 제1항 제1호에서 관광숙박업을 등록하면 「공중위생관리법」에 따른 신고를 한 것으로 간주하고 있고, 또 「관광진흥법」 제35조 제7항에서는 관광숙박업자의 위반행위가 「공중위생관리법」에 따른 위반행위에 해당하면 「공중위생관리법」의 적용을 배제하고 「관광진흥법」을 적용하도록 하고 있으며, 두 업종 모두 인허가권자가 시장·군수·구청장으로 같기 때문에 관광숙박업에 대해서 「공중위생관리법」을 적용하지 않아도 큰 문제는 없을 것으로 해석하고 있다. 또한 「관광진흥법」과 「공중위생관리법」의 중첩 적용이 해소돼 관광숙박업에 대한 규제체계가 단순화되는 장점이 있다.

 

 

-규제 백화점, 「관광진흥법」을 개편하라
현행 「관광진흥법」은 업종별 유사성이 없는 호텔업, 휴양콘도미니업, 외국인관광 도시민박업, 야영장업, 도시민박업, 관광펜션업, 한옥체험업의 7개 영역의 관광 사업을 하나로 통합해 규정하고 있고, 규제방식도 허가제·등록제·신고제·지정제 등 모든 종류의 규제방식을 포함한다. 특히 「관광진흥법」 내 관광숙박업의 경우에는 그 업종 하나만으로도 충분히 독자적인 법률로 존재해야 할 만큼 규제사항이 많아 「관광진흥법」에서 관광숙박업을 분리, 개별법으로의 변경이 필요하다.


「관광진흥법」에서 관광숙박업을 분리하는 문제는 「관광진흥법」의 소관 부처인 문체부 내 집행적 문제로서 어떻게 어떤 기준을 통해 분법할 것인지에 대한 문제가 우선적으로 제기되는 상황이다. 따라서 이에 대한 대안으로 보고서는 분법 기준 선정을 확립한 후, 분법을 위한 입법기술적 협조를 확보해야 하는 바 단기적인 추진은 어려울 것으로 판단, 「관광진흥법」 내 관광숙박업의 재편하는 대안을 우선적으로 생각해볼 수 있다. 


「관광진흥법」에 따른 관광숙박업은 규모, 장소, 이용객의 특성에 따라 관광호텔업, 수상관광호텔업, 한국전통호텔업, 가족호텔업, 호스텔업, 소형호텔업, 의료관광호텔업, 휴양콘도미니엄업으로 분류되고 있다. 하지만 관광숙박업이라는 대분류 자체가 ‘관광’과 ‘숙박’이 기능적으로 결합돼 있기 때문에 세분화된 업종 구분은 과도한 규제라는 지적이다. 따라서 현재의 구분 방식이 타당한지에 대한 검토를 통해 반드시 구분이 필요한 것만 세분화하는 방향의 관광숙박업 재편이 필요하다. 한편 외국인관광 도시민박업과 관광펜션업을 관광숙박업에 편입시키는 경우에는 관광펜션업은 그 규제방식이 지정제에서 등록제로 전환돼, 상이한 법률 요건의 타당성 검토가 우선돼야 한다. 한편 공유경제의 일환으로 논의되는 관광숙박업을 인정할 시에는 타 숙박업종의 이해관계가 상충하는 바, 그들의 의견을 수렴해 법적 규제를 어떻게 할 것인가에 대한 정책적 검토가 필수적이다. 

 

단계적 추진을 고려한 개편안 도출
포용성과 혼선 해소 위한 분류 통폐합 요구돼

관광숙박업 분류체계 개편안 연구보고서에 의하면 개편안은 규제사항이 많고 복잡해 장기적으로는 관광진흥법에서 관광숙박업을 분리시켜 독자적인 법률로서 운영의 필요하다는 입장이다. 이에 비교적 단기적으로 실현 및 도입 가능한 관광진흥법 내 분류체계를 개편하고자 했으며, 관광숙박업에 대한 현실적인 체계 구축의 필요에 따라 기존 세부 업종 간 불균형적 성장을 방치해온 관광숙박업의 분류체계를 합리적이고 포괄적인 운영이 가능토록 했다. 새로운 형태의 숙박 업종을 수용할 수 있는 대분류 체계의 도입 및 타 부처 관광숙박시설을 아우를 수 있는 대분류 체계, 관광숙박진흥시설 도입을 통해 관광숙박업의 통합적 관리 및 활성화의 제도적 기반이 준비됐다는데 의의가 있다. 관광숙박업 분류체계 연구 보고서를 바탕으로 도출된 개편안의 주요 내용을 알아보자. 

 

 

먼저 보고서에서는 관광숙박업 중 7개 세부 업종을 포함하는 호텔업 내 수상관광호텔업, 소형호텔업, 의료관광호텔업의 경우 등록업체가 없거나 실효성이 낮아 관광호텔업에 통합하면서 해당 세부 분류를 없애고 호스텔업을 관광숙박업 내 별도 업종으로 분류했다. 이를 통해 유사한 세부 시설의 명칭에 따른 시장의 혼선을 줄이고, 분류체계의 단순성과 합리성을 제고했다. 

 

 

또한 관광숙박업, 관광객이용시설업, 관광편의시설업으로 운영 중인 숙박업 분류를 관광숙박업, 관광민박업, 야영장업으로 개편했다. 특히 관광민박업이라는 대분류 도입을 통해 주택을 활용한 민박으로서의 특성을 공통으로 외국인 도시민박업, 한옥체험업, 관광펜션업을 편입했다. 이를 통해 향후 주택을 활용한 관광숙박사업에 대한 포용성이 확대됐다. 


한편 야영장업은 다른 업종과 달리 객실이 아닌 공간으로서의 개념이 강하며, 최근 코로나 이후 급격하게 성장하고 있는 야영장업에 대한 특화 정책이 필요한 분야라는 점에서 별도의 업종으로 분류됐다.
또한 타 부처에서 소관되며, 타법에 근거하고 있지만 실질적인 성격이 관광숙박시설로 활성화 되고 있는 숙박관련 시설들을 관광숙박진흥시설이라는 대분류를 신설해, 향후 관광숙박시설로서 진흥할 수 있는 제도적인 근거를 마련했다. 타 부처에 흩어져 있는 관광숙박 관련 시설들을 관광차원에서 관리할 수 있으며, 관광숙박업의 양적 확대 및 서비스 제고를 위한 제도적 기반을 다졌다는데 의의가 있다.

 

 

계획 단계에서 나아가 실효성 있는 법안으로 
정부는 2020년 5월 26일 ‘제5차 국가관광전략회의’를 개최하고, ‘관광산업 추진방안’을 발표, 관광분야의 불필요한 규제를 적극 발굴 및 개선해 민간부문의 성장을 적극 지원할 예정임을 밝히고 관광산업의 불필요한 규제 등을 철폐하기로 했다. 주요 개선 내용으로는 호텔업 분류체계 개선 및 등록기준 완화, 공유숙박 제도화, 야영산업 규제완화, 산림휴양관광 활성화를 포함한다. 특히 호텔업 분류체계 개선 및 등록 기준의 재정비 항목은 앞서 살펴봤던 숙박업 분류체계 개편안의 ‘호텔업 세부 업종 통합 및 간소화’의 내용이 그대로 반영된 모습이다. 예를 들어 소형호텔업은 부지 여건이 여의치 않은 곳에 특색 있는 소규모 숙박시설 조성을 촉진하기 위해 신설했으나, 부대시설 2개 이상의 설치 필요 등 기준이 까다로워 현재 전국 36개소에 불과하며, 수상관광호텔업과 의료관광호텔업에 등록된 시설은 없는 실정이다. 지나치게 세분화된 호텔업 세부 업종 통폐합과 같은 숙박업 분류체계의 개편을 위해서는 호텔업 객실 기준 완화, 모호한 외국인 서비스 제공관련 기준 삭제, 소형호텔업 부대시설 기준 완화 등의 규제의 개선이 추가적으로 요구되며, 나머지 개편안을 추진하기 위해서도 업계 및 부처 간의 적극적인 협의 및 논의의 선행과 기존 규제의 삭제 및 변경이 요구될 것으로 보인다. 


현재 정부의 추진 단계는 코로나19라는 악재로 추가적인 진행 단계는 없는 상황이다. 하지만 계속해서 어려운 상황을 핑계로 도입 자체를 미루고, 계획 단계에서 머물 것이 아니라 코로나19로 큰 타격을 받은 지금이야말로 관광업계의 효율적인 운영에 보탬이 되고자 개편안의 실질적인 반영과 도입으로 구현될 수 있도록 노력해야 할 것이다.

 

 

 

“수면 위로 올라온 숙박업 분류체계의 문제점,
업계 상황 살핀 뒤 정부의 과감한 결단 요구돼”

한국문화관광연구원 관광산업연구실 유지윤 연구원

 

숙박업 분류체계 개편에 대해 연구하게 된 계기가 있다면?
연구의 직접적인 계기는 2020년 1월 6일 문화체육부 관광산업정책관에 숙박 정책 관련 자문단이 구성되면서부터다. 숙박업 분류체계와 관련해 감독 주체의 분산, 필요에 따른 숙박업종 신설로 업종별 과도한 규제 야기, 새로운 형태의 숙박업 도입 시 폐쇄적인 구조 등 지속적으로 제기돼온 관광숙박업의 여러 가지 문제점을 해결하고자 한국문화관광연구원을 포함해 관련 분야 교수, 문체부 소속 관할부서의 과장, 주무관 등 10명으로 구성, 문체부의 주도하에 숙박업 분류체계의 문제점을 심층적으로 논의할 수 있는 장이 마련됐다. 이후 1~4월까지 4개월 동안, 격주로 회의를 진행, 지속적인 논의를 이어나갔으며, 논의된 내용을 바탕으로 연구과제가 만들어졌다.

 

기존 숙박업 분류체계가 지닌 문제점 중 가장 시급하게 해결돼야 하는 과제는 무엇인가?
실제로 연구과제로서 분류체계를 제안하면서 시장 혼선의 감소와 관련한 부분을 염두에 두게 됐다. 국내의 숙박업 분류체계는 지나치게 세분화돼있고, 유사업종들이 나열돼있었으며, 단위 업종들이 필요에 의해 수시로 추가되는 형태다 보니, 체계성이 떨어지는 한편 시장에서의 혼선은 가중시켰다. 따라서 혼선의 감소와 합리성 강화를 위해 주요 해외 국가의 숙박업 분류체계를 살펴보고, 선진국형 대분류 체계를 신설했다. 기존의 분류체계가 대분류와 세부 분류로 구성돼 있었다면, 그것을 묶어내는 분류체계를 제안했으며, 이는 상당 부분 세부 분류를 포괄하는 새로운 카테고리를 통해 합리성과 포용성이 확보됐다는 평가다.

 

숙박업 개편안에서 가장 주안점을 뒀던 내용이 있다면?
실질적으로는 관광숙박시설로 활성화돼 있는데 관광부처가 아닌 타 부처에서 관리되는 시설들이 많이 있다. 이를테면 일반숙박시설, 농어촌민박사업, 유스호스텔 및 청소년 야영장업, 숲속야영장, 휴양펜션업에 해당하는 숙박시설은 그 기능이나 본질이 관광시설임에도 불구하고 관광서비스, 소비자 보호 등 관광 측면의 진흥이 부족했었다. 이러한 시설들을 활용해 관광숙박시설로의 편입이 이뤄진다면 굳이 새로운 시설을 증가시키지 않고 관광숙박업 내 경쟁력 있는 새로운 시장으로서 자리 잡을 수 있다고 생각한다. 따라서 타 부처에서 관리되고 있지만, 그 실체는 관광 숙박 시설로 기능하고 있는 시설들을 포괄하기 위해 ‘관광숙박진흥시설’이라는 새로운 분류체계를 추가적으로 도입, 관련된 숙박시설의 세부 업종을 포함시켰다. 등록과 관리는 타 부처의 주관 아래에 지속적으로 운영되고, 관광 숙박 기능 시설 중 우수한 시설을 중심으로 문체부의 지원과 인증을 통해 지원 및 육성할 수 있도록 해 개편으로 인한 부처 간 갈등 발생의 가능성을 최소화했다.

 

개편안에 대해 호텔업계의 전반적인 의견은 어떠한가?
호텔업계의 경우 한국호텔업협회를 통한 업계의 실질적인 의견과 호텔 관련 교수 등 전문가들의 의견을 수집했다. 하지만 제한적인 연구 기간과 예산으로 호텔업계 전반의 의견을 다 들은 것이 아니기 때문에 해당 업종의 일부이기는 하다. 그렇지만 전반적인 입장으로는 호텔업의 분류체계가 7개의 세부업종에서 2개 업종으로 상당히 단순화된 부분에 대해 혼란 감소를 기대하고 있어 법안의 실효성 제고 등 개편안에 대해 긍정적인 입장이다.

 

연구하면서 어려운 점은 없었는지?
아무래도 업종 분류를 개편하는 것이기 때문에 세부 업종의 의견을 전부 들어야 하는 어려움이 있었다. 다양한 의견을 수렴하기 위해 지속적으로 많은 이해관계자를 대상으로 심층의견 조사를 진행했고, 그리고 숙박업 관련 업무를 담당하는 지자체 공무원들을 FGI에 포함시켜 그들의 애로사항 등의 의견도 듣고자 했다. 대표 업종들의 협회, 관련 학계 교수 등 전문가까지 포함해 그들의 의견을 수렴하며 이해관계를 조정해나갔던 부분이 중요하면서도 힘들었던 부분이다. 하지만 그 과정에서 연구의 방향성과 대안으로 제시한 부분에 대해 대체적인 공감이 이뤄졌기 때문에 그 결과를 바탕으로 성공적으로 연구를 정리하게 됐다.

 

도출된 숙박업 분류체계 개편안을 성공적으로 도입 및 실현하기 위해 추가적으로 요구되는 활동이 있다면? 
개편안이 문체부와 전문가 그룹에 의해 심도 깊은 논의를 통해 진행했고, 그것을 바탕으로 연구가 이뤄졌다. 현재의 관광진흥법 안에서 실현 가능한 방안, 관광진흥법을 개정하는 방안, 관광숙박업법을 독립법으로 일원화하는 방안 세 가지는 이미 연구를 통해 어느 정도 실현이 가능하다는 의견이 다수다. 연구 결과에 대해 문체부의 입장도 호의적이며, 단계적 추진을 위해 긍정적으로 검토하고 있다. 따라서 숙박업 도입에 앞서 시행돼야 할 과제는 숙박업계의 전반적인 의견을 듣고, 과감한 정책적 결단을 통해서 제도를 개선하는 일이 남아있다고 생각한다.


아울러 숙박업계의 개편안에 대한 이해가 동반돼야 한다. 업종 분류의 호텔업 분류의 통폐합, 관광숙박업 내 관광민박업과 관광숙박진흥시설이라는 대분류 신설이라는 변화는 업종별 등록기준을 강화하지 않고, 기존의 기준을 최대한 유지해 개편안 도입 후에도 업종 간 혼란을 방지하고자 한 합리적인 대안이다. 하지만 연구 과정에서 숙박업계의 모든 의견을 다 포함하고 있다고 할 수는 없기 때문에 개편안 시행에 앞서 숙박업계의 이해를 도모하고 의견을 나누는 논의의 자리가 마련됐으면 하는 바람이다.

 

1편이 궁금하시다면?
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숙박업 분류체계, 사공을 줄여야 할 때,

단계적 도입 통한 개편안 추진 - ①


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